A Regulação Sustentável do Mercado de Carbono Brasileiro

Publicado por Julio Garcia em 09/11/2021

1 O título fala por si


Trato aqui a tese e a reflexão de que o mercado de carbono brasileiro será regulado e, esta regulação, deve estar alinhada, compatível ou adequada aos ditames da sustentabilidade.

Basicamente, minha intenção hoje é demonstrar para vocês de que isto faz sentido, e se tudo correr bem, ganhar novas vozes e mentes para difundir esta mensagem e, em algum ponto, cada de um nós destes elos sermos capazes de tornar isto uma realidade.

Porém, sabedores de que qualquer que seja a realidade que criamos juntos, ela só permanece enquanto nossos elos existirem. Isto significa que este é um trabalho permanente, de esforço e vigilância constantes.

Minha própria fala aqui consiste na ampliação dos elos que vem antes de mim, dos meus professores, dos profissionais e líderes que me inspiram. E por isto ofereço a vocês este convite especial, que é o de se juntarem a esta cadeia de elos, que em apertada síntese, defende e promove a vida, a vida com integridade, dignidade, igualdade e liberdade. Não só a minha ou as nossas vidas, mas as vidas de todos, incluindo aqueles que fazem parte de outras raças, credos e até mesmo espécies.


2 "Houston we have a problem"

Esta é uma frase famosa, que foi dita pelos astronautas da Apollo 13 que viajava para a Lua. Houston, capital do Texas, é onde fica a base de comunicações da NASA.

E no dia 11 de abril de 1970, após os tripulantes da Apollo 13 ouvirem um ruído estranho e descobrirem que um dos tanques de oxigênio havia explodido, o astronauta Jack Swiger falou com a base: "Houston, nós tivemos um problema aqui". A frase original foi esta mesmo, um pouco diferente da que ficou famosa: "Houston, we've had a problem here".

Quem quiser saber mais sobre este episódio da história das missões espaciais, pode assistir a documentários e ao próprio filme estrelado por Tom Hanks, de 1995, chamado Apollo 13, que conta como a viagem foi abortada e os três astronautas conseguiram retornar vivos à Terra.

E se nos inspirarmos nesta célebre frase, ao sustentar que o mercado brasileiro de carbono que deve basear-se na regulação sustentável, nos vemos também diante de um problema. Na realidade, mais de um.


Em primeiro lugar, o problema do acordo semântico. O entendemos por um mercado de carbono? O que é sustentabilidade? E como definir uma regulação como sustentável?

Em segundo lugar, o problema do conteúdo. Afinal de contas, podemos ter, e realmente queremos ter uma regulação sustentável? Como isto se torna possível? Quem deve propor, implantar, fiscalizar?


3 Um problema por vez. Cheguemos a um acordo semântico.


Todo podemos buscar diferentes definições sobre estes termos. Mas partindo do que considero serem as melhores fontes, e melhores definições. Vou pedir que aceitem a minha oferta, ao menos para seguirem comigo meu raciocínio.

Mercado de carbono é um instrumento econômico, que implica na realização livre de operações comerciais ou de transações de compra e venda de papéis, documentos ou outros instrumentos representativos de carbono. O padrão adotado foi o de tonelada de carbono como unidade básica, e o lastro dado a este carbono decorre ou de quantidades mensuráveis e certificáveis de emissões não realizadas, ou de carbono sequestrado.

O mercado de carbono pode ser regulado ou voluntário. O mercado voluntário não decorre de uma obrigação legal relacionada à redução ou remoção das emissões dos GEE.

O que nos interessa e é sobre este mercado que estou tratando, é o mercado regulado, ou seja, o sistema de compra e venda de reduções verificadas de emissões criadas e reguladas de forma obrigatória no âmbito nacional, regional e internacional.



Esta inclusive não é uma definição minha. Mas a que o Projeto de Lei Federal nº 528/2021 apresenta. Trata-se exatamente do projeto de lei brasileiro que tramita na Câmara dos Deputados, atualmente na comissão de meio ambiente, para instituir for força da lei, o mercado regulado de redução de emissões de carbono.

Este projeto de lei segue padrões internacionais, estabelecidos por exemplo a partir da Convenção Quadro para Mudanças Climáticas de 1992, do Tratado de Paris de 2015, e das experiências da União Europeia, Coreia do Sul, e da California, por exemplo.

Mas ele também segue a uma determinação da nossa Política Nacional para Mudanças Climáticas, que previu a regulação de um mercado de carbono brasileiro.

O debate sobre a relevância estratégica desta regulação é muito interessante, e recomendo a leitura de um estudo e proposta do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável, CEBDS, sobre o marco regulatório para emissões de carbono no Brasil.


Sustentabilidade é o outro tema que exige uma acordo semântico. Em parte por retratar um fenômeno complexo e multidimensional, mas também em parte pelas deturpações que lhe foram intencionalmente provocadas para evitar a consecução de seus reais objetivos transformadores, a sustentabilidade pode ser (in)compreendida de várias formas.

Eu adoto como base um conceito mais recente formulado pelo jurista Klaus Bosselmann, quando trata do princípio sustentabilidade, e que divide o sustentável em duas principais categorias: o sentido forte e o sentido fraco.

O sentido fraco diz respeito a sustentabilidade ampla, que considera durável para o futuro qualquer ação ou projeto que seja capaz de garantir indicadores mínimos em ao menos um dos três pilares: ecológico, social e econômico. Será considerado sustentável um projeto, ainda que provoque desequilíbrios ecológicos, caso ele seja capaz de compensar isto gerando empregos e riqueza.

O sentido forte fiz respeito a sustentabilidade ecológica. Ou seja, busca a essência daquilo que precisa ser sustentável, ou durável. São as condições básicas de vida, o equilíbrio ecológico, ou a integridade ecológica, que aparece como aspecto chave.

Nesta concepção, falar em desenvolvimento sustentável deixa claro que a econômica e o social estão abrangidos no termo "desenvolvimento", enquanto o sustentável significa que o desenvolvimento deve ocorrer de tal modo que o equilíbrio ecológico seja respeitado. Durável, nesta acepção, é a vida e as condições que a sustentam, biológica e ecologicamente.


Finalmente, um conceito que exige uma acordo nosso, é o da inovação. Isto porque ela costuma ser diminuída e associada a aspectos tecnológicos e digitais, em grande parte porque se tornou tecnicamente organizada nas últimas décadas, em que a inovação foi marcante e marcada por este setor. Mas a inovação é muito mais abrangente, e diz respeito não a um acontecimento ou resultado. Mas a um processo. Portanto, algo que segue etapas, e basicamente, que transforma uma invenção ou criação nova, em algo que é transformado em um produto ou serviço acessível por muitos.

A tela sensível ao toque foi uma grande invenção tecnológica, que depende de pesquisa com materiais, processadores e software. Porém, a inovação ocorre quando uma ou mais empresas são capazes de colocar esta invenção na tela dos celulares e introduzir isto no mercado.

Por isto que a inovação depende de muitos atores, e está diretamente associada ao desenvolvimento econômico. Ela une cadeias e setores econômicos, que se estruturam em sistemas e nas chamadas hélices, resultando em ambientes empresariais, comerciais e sociais, favoráveis a que ocorram não apenas pesquisas científicas básicas ou aplicadas, mas também inovações efetivamente.

Finalmente, inovação não se restringe a coisas. Ela não apenas se manifesta com serviços e produtos, mas também alcança processos e paradigmas. Processos quando a mudança se dá na maneira com que algo é feito. Paradigma, quando a própria concepção daquilo que precisa, deve ou é feito pode mudar.

Este tema também é fascinante e precisaríamos de muito mais tempo para conversar sobre ele. Mas deixo a conclusão provisória de que a sustentabilidade é ela própria um vetor capaz de induzir a inovação de paradigma. E é exatamente isto que vemos sendo acomodado e promovido nas últimas décadas, quando se fala em desenvolvimento sustentável.


4 O que torna uma regulação em sustentável?


Se a sustentabilidade é admitida em seu sentido forte, então não nos parece adequado utilizar a qualificação de todas as palavras, institutos ou sistemas como sendo sustentáveis. Isto porque a regulação em si, é um processo normativo, que tende a ser neutro sob o ponto de vista dos impactos ecológicos. O processo administrativo ou legislativo sim, pode em sua execução, aderir a práticas sustentáveis, por exemplo, quando os prédios públicos utilizam energia solar, adotam sistemas que evitam viagens e emissão de gases pela combustão de veículos e aeronaves, ou ainda substitutem o papel por documentos eletrônicos.

Mas a regulação em si não. Ela assume natureza categórica neste caso, e por isto interessa muito mais entender se o seu conteúdo é capaz de induzir ou promover sustentabilidade no objetivo de regulação. Este sim passível de ser sustentável.

Deste modo, intencionalmente escolhi o título deste texto como regulação sustentável, porque ele chama a atenção para o tema. Mas utilizo este título como instrumento didático para demonstrar que a rigor, a regulação não é sustentável em si, mas nos seus resultados, naquilo que afeta no mundo concreto.


Para ser considerada sustentável, a regulação deve promover resultados no objeto regulado que atentem aos cinco critérios principais:

  1. Primeiro quanto as dimensões: ambiental, sanitária, bem estar, etc.

2 Segundo quanto aos impactos: positivos ou negativos

3 Terceiro quanto as fases: design, implantação, produção, execução, pós-consumo, residual, etc.

4 Quarto quanto o escopo: influências diretas e indiretas.

5 E quinto, quanto a cronologia: curto, médio e longo termo (intergeracional).


O desafio, portanto, de regular a sustentabilidade de algo, é que a condição do sustentável é mutante, e aquilo que pode gerar equilíbrio hoje, pode não mais fazê-lo amanhã. O monitoramento constante e as diversas dimensões, escopo e fases que precisam de acompanhamento tornam o processo complexo. Isto somado ainda ao fato de que a ciência avança a todo tempo, modificando nossa própria compreensão quanto aos indicadores da sustentabilidade.

Por isto o melhor termo é o que trata da regulação promotora de sustentabilidade (sustainable-driven regulation).


5 A regulação do mercado de carbono de ser promotora de sustentabilidade


Com esta abordagem geral, chegamos ao ponto principal de que ao instituir os princípios, objetivos, instrumentos e condições de funcionamento do mercado de carbono, a sua regulação deve voltar-se a todos estes critérios capazes de promover a sustentabilidade.

Caso contrário, o que estamos a assistir é a criação de um novo setor de transações comerciais, baseado em princípios mercadológicos convencionais, e que vão transformar a floresta em pé ou plantada e um novo comodity. Nada novo, nada efetivamente sustentável.

As mudanças climáticas são um fato já consensado na comunidade científica. Então lamento aos céticos, aos conspiradores, aos partidários de mitos e de ladainhas, a ciência, quando levada a sério, é e já foi capaz de nos proporcionar avanços fantásticos. Então esta é uma premissa que não está aberta ao debate opinativo ou fanático: as mudanças climáticas são um fato, assim como também o é o papel humano em sua aceleração.

O aquecimento tem sido uma tendência observada, assim como sua associação com a assombrosa elevação das emissões de carbono desde o início da revolução industrial.

Já temos uma estrutura normativa internacional importante sobre o tema, o que inclusive levou o Brasil a assumir uma contribuição nacional espontânea de redução de suas emissões de carbono, para contribuir com o pacto e a meta planetária de evitarmos o aumento acima de 1,5 e no máximo 2 graus celsius do planeta.

Para fazer frente a isto, na COP26, O brasil se comprometeu em antecipar a meta de zerar o desmatamento ilegal de 2030 para 2028, e também aumentou a meta de redução de gases poluentes de 43% para 50% até 2030.

Bonito no papel, feio e difícil na prática. o Brasil teve um aumento de 9,5% nas emissões de gases poluentes em 2020, em plena pandemia de covid-19, segundo dados do Sistema de Estimativas de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SEEG), do Observatório do Clima. (BBC Brasil)

Para dar conta destas metas o investimento em tecnologia e inovação em todos os principais setores emissores de carbono será indispensável. E aí tratarmos destes temas, no final das contas, estamos tratando de temas ecológicos e de sustentabilidade, porque nossa espécie e nossos sistemas sociais, e dentro deles, os jurídicos, dão conta de permitir, tolerar e até promover a destruição ecológica, de processos e funções que são indispensáveis a manutenção das condições de vida, como a conhecemos.

Portanto não nos cabe simplesmente investir em inovação tecnológica para tratar dos sintomas, como da startup que diz ter desenvolvido uma tecnologia capaz de destruir furacões. Algo parecido com a ideia ilustrativa de um laboratório que apresentasse um medicamento capaz de eliminar a tosse do fumante inveterado.


Precisamos parar de fumar. Ou seja, precisamos parar de criar as condições para que mais furacões ocorram, a partir das mudanças climáticas que favorecem o surgimento destes fenômenos em maior quantidade.

E quando olhamos para as causas de nossas "doenças planetárias", vemos que somos nós que temos o protagonismo. Por isto, falar em inovação e regulação promotoras da sustentabilidade, não se trata apenas de discutir investimentos em energias renováveis e redução de emissões de carbono. Mas de falarmos em como nossas atividades econômicas, industriais, produtivas, sociais, alimentares, de mobilidade, lazer, etc., podem ser alteradas, transformadas, de modo a que os resultados sejam favoráveis ao equilíbrio ecológico. Esta é a base da noção do desenvolvimento sustentável.


Em termos práticos, adotarmos uma regulação sustentável, ou melhor dito, promotora da sustentabilidade, é reconhecer que os investimentos em pesquisa e inovação para a realização das transações no mercado de carbono, sejam capazes de atender critérios da sustentabilidade.

Isto é algo tão óbvio, que não precisamos de muito esforço para localizar previsões na Constituição Federal e na legislação infraconstitucional que nos mostram uma teleologia tendente a sustentabilidade. Mas é aí que mora o grande problema dos processos regulatórios: o excesso de formalismos, e uma grande tolerância ao distanciamento da realidade.

Se lermos nossa Política de Mudanças Climáticas (de 2009) e o PL 528/2021, chegamos a conclusão de que temos um marco regulatório que claramente promove a sustentabilidade na criação do mercado de carbono.

Mas quando olharmos os projetos que serão implantados e a facilidade com que qualquer inciativa capaz de reduzir carbono seja etiquetada como sustentável, é que damos conta da necessidade de explicitar mais as premissas e resultados desejados.

Não faz sentido lavarmos o bebê e jogarmos ele fora junto com a água suja. E quando um projeto de reflorestamento comercial passa a ser realizado em terras privadas, retirando da comunidade do entorno acesso aos seus benefícios, quando a cadeia comercial deixa aos trabalhadores da ponta o ônus de executar as tarefas mais difíceis mas concentra o bônus na outra ponta do intermediário e do comerciante altivo, ou ainda, quando o processo de sequestro de carbono por si só gera também desequilíbrio ecológico, é que o princípio do desenvolvimento sustentável, de fato, deixa de ser atendido.


6 Precisamos estar alertas para nossa odisseia planetária


De um lado, vemos a notícia de que estamos prestes a regular o mercado de carbono no Brasil, e isto abrirá um novo campo para o desenvolvimento econômico e social. Também observamos as referências que permitem compreender o papel da regulação para promover a sustentabilidade, e porque aplicar esta base axiológica é tão relevante em todas as nossas atividades hoje.

E finalmente, deixo uma mensagem de otimismo e ao mesmo tempo de desespero, de que não admitamos mais que nenhuma inovação voltada ao combate das mudanças climáticas, como é o caso da regulação do mercado de carbono brasileiro, sejam implantadas sem observância da sustentabilidade.


A cápsula que trouxe os astronautas da Apollo 13 de volta a Terra, se chamava Odisseia, que a partir de sua origem na mitologia grega, significa uma viagem marcada por aventuras, eventos imprevistos e singulares.

Assim como na odisseia da Challenger que explodiu no dia 28 de janeiro de 1986 poucos segundos após o lançamento, qualquer odisseia nos revela surpresas que não necessariamente nos sejam benéficas.

A rigor, nosso planeta é nossa grande espaçonave em nossa odisseia humana pelo universo.

Não podemos perder isto de vista.

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